Кто хозяин, а кто слуга

Приближаются выборы главы города Новокузнецка. Кандидаты будут предлагать свои программы, рассказывать, что они намерены сделать для жителей в случае избрания, какие они видят трудности и проблемы, какими способами собираются их решать. А что сами жители?

Как они будут оценивать намерения и реальную деятельность местной власти? Что хотят видеть от главы города? Свои соображения по этому вопросу высказывает Роальд Бабун, профессор кафедры муниципального управления НФИ КемГУ, в 1990-93 годах председатель городского совета депутатов Новокузнецка.

Во время первых всенародных выборов главы города Новокузнецка в 1997 году кандидат на пост главы С.Д. Мартин выдвинул лозунг “Городу нужен хозяин”. Этот лозунг был хорошо воспринят жителями, и Сергей Дмитриевич получил уверенное большинство голосов. Объяснение такого выбора лежит в нашей истории и нашем менталитете. Много веков Россия жила при сменявших друг друга тоталитарных режимах, в которых от самого человека мало что зависело. Мы привыкли, что над нами должен быть “хозяин”: царь-батюшка, генеральный секретарь, президент, мэр. Мы хотели, чтобы это был хороший, справедливый хозяин. Это он должен о нас думать и заботиться, а не мы сами о себе. Но если бы кандидат в мэры западноевропейского или американского города вышел на предвыборную кампанию с таким лозунгом, его бы с треском прокатили. Ему бы сказали: “Хозяин нам не нужен, хозяева - это мы, налогоплательщики, а вы, хоть и называетесь властью, - наши слуги. Вы наняты нами лишь для того, чтобы служить нашим интересам, и живете на наши деньги. Подлинный хозяин тот, кто платит деньги”. Многие ли жители знают, что самая крупная статья доходов бюджета города - это подоходный налог с населения или, как его называют финансисты, налог на доходы физических лиц (НДФЛ)? Чем больше мы с вами зарабатываем, тем больше денег попадает в городскую казну и тем больше может быть израсходовано на общегородские нужды. Конечно, предприятия тоже вносят немалые средства в городской бюджет, но эти средства в конечном итоге заработаны работниками предприятий, то есть опять же нами. Поэтому кандидату жители могут сказать: “Нам нужен не хозяин, а слуга, который будет выполнять нашу волю. Сначала он предложит нам, как лучше всего использовать на наши общие нужды средства городского бюджета, получит одобрение на такое использование, затем доложит, что и как было сделано, если что-то не сделано, то почему и как исправить, а мы будем оценивать, насколько это эффективно”. Только такими должны быть отношения между жителями города и городской властью. К сожалению, подобное понимание дается с трудом, причем с обеих сторон.

Политику города согласно федеральному закону о местном самоуправлении и уставу города определяет его представительный орган - городской совет. Депутаты избираются населением, представляют его интересы и в этом смысле по своему статусу являются слугами народа. Они утверждают бюджет города, текущие и перспективные планы и программы развития. Все свои решения депутаты принимают коллегиально, большинством голосов. Однако можно ли путем голосования управлять таким сложнейшим многоотраслевым комплексом, как городское хозяйство? Здесь нужен профессионализм, квалификация, требуется ежедневное принятие технически и экономически обоснованных решений. Поэтому для управления городским хозяйством, имуществом, финансами действительно нужен хозяин. Однако он может действовать только в рамках городской политики, принятой депутатами от имени населения, утвержденных горсоветом планов, программ и выделенных в бюджете средств. И таким лицом является глава администрации. Но он является только руководителем городского хозяйства, а не хозяином города, ибо город - это прежде всего люди и уж потом все остальное.

Согласно уставу Новокузнецка главой администрации является сам глава города. Очевидно, что совмещение в одном лице двух существенно различных функций - главы муниципального образования и главы администрации - сложное дело, тем выше требования к кандидатам на этот высокий пост. Рассмотрим конкретную ситуацию, описанную в статье А. Богатова и опубликованную в газете “Кузнецкий рабочий” за 29 июля 2010 года. Жители нескольких домов на улице Спартака протестуют против уплотнения застройки их квартала путем строительства семиэтажного жилого дома. Администрация города и администрация Центрального района отвечают, что нарушений нет, все в рамках закона. Имеются положительные заключения управления Роспотребнадзора, государственной экспертизы, а главное - положительное заключение комиссии по проведению публичных слушаний среди жителей микрорайона. Сами жители недоумевают, откуда взялось такое заключение, если на публичных слушаниях все выступали против строительства этого дома и вынуждены были обратиться в прокуратуру. Конечно, застройщику выгодно строительство в квартале, где имеются все инженерные коммуникации. Имеет ли право бизнес лоббировать свою идею в местной власти и во всех согласовывающих инстанциях? Имеет, это его законное право. К тому же будущий застройщик обещал включить в смету комплексное благоустройство всей части квартала от улицы Кирова до проспекта Пионерского. Когда бы еще в бюджете нашлись деньги на это благоустройство? И администрация города согласилась, тем более что власть должна поддерживать местный бизнес, крупный источник пополнения городского бюджета и основной работодатель.

Но если возникает такая непростая ситуация, то какую позицию должен занять глава города, ведь последнее слово за ним? Как глава администрации он видит преимущество строительства дома, экономию бюджетных средств и вроде бы должен поддержать своих подчиненных. Но ведь жители высказались против, и еще надо выяснить, почему комиссия по проведению публичных слушаний дала добро. Мое глубокое убеждение в том, что глава города как политик здесь должен победить в себе главу администрации как хозяйственника и занять позицию жителей, которым он служит. Если он считает решение о строительстве дома правильным, то надо убеждать людей снова и снова проводить дополнительные слушания. А не смог убедить - следует отступить, открыто и честно. Сказать: “Уважаемые жители, вы нас тоже не убедили, плюсы от строительства дома, по нашему мнению, перевешивают минусы, но мы отступаем, потому что хозяева города вы, а мы выполняем вашу волю. Выигрыш от строительства дома будет тактический (один раз сэкономили бюджетные средства на благоустройство), а проигрыш - стратегический (на многие годы ухудшение комфортности проживания в микрорайоне)”.

Почти любое решение городской власти, требующее бюджетных средств, имеет альтернативу, поскольку денег в бюджете на все нужды никогда не хватит. Волей-неволей приходится определять приоритеты. Но часто ли власть советуется с горожанами, когда нужно делать выбор? За рубежом перед принятием любого крупного решения, затрагивающего интересы населения, местная власть проводит опросы, а то и референдумы. А у нас? Откуда же возьмется доверие населения к власти? Сейчас большие деньги брошены на строительство и ремонт дорог. Наверное, все скажут, что это хорошо, состояние городских дорог действительно аховое. Но, может быть, в условиях дефицита бюджетных средств стоило бы несколько сократить расходы на дорожное хозяйство, зато, например, построить лишний детский сад. Я не знаю ответа на этот вопрос, но убежден, что вопросы такого масштаба обязательно должны обсуждаться с жителями.

Бюджет города - это документ, затрагивающий кровные интересы каждого жителя. Закон требует, чтобы проект бюджета, кроме обсуждения в горсовете в обязательном порядке проходил процедуру публичных слушаний. Как же проходят у нас такие слушания? Присутствуют на них в основном сами работники администрации и депутаты, жителей крайне мало. Начальник финансового управления сделает доклад, насыщенный множеством цифр, совершенно не воспринимаемых на слух. Содокладчиком выступит руководитель бюджетного комитета городского совета. Можно ли по таким докладам рядовому жителю составить свое мнение о том, насколько эффективным является проект бюджета? Поэтому и не ходят люди на эти формальные слушания для галочки. А как должно быть? Основные параметры проекта бюджета должны быть опубликованы в городской газете заблаговременно, чтобы люди могли прийти на слушания подготовленными. Но главное - должны быть опубликованы основные альтернативы расходования бюджетных средств, пояснения, почему предпочли то, а не это. Вот тогда у жителей появится интерес к этому документу. Почему же у нас так не делается? Потому что это сложно, надо специально готовиться. То, что в ходе слушаний мы докладываем ситуацию подлинным хозяевам города и спрашиваем их мнение, как предполагает закон, в голову не приходит.

Еще пример. Согласно закону контроль за исполнением своих полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления лежит на городском совете. Но контроль за эффективностью использования бюджетных средств требует специальных знаний, которыми большинство депутатов не располагает. Поэтому горсоветом сформирован комитет городского контроля. Результаты его проверок подлежат обнародованию с тем, чтобы истинные хозяева города - жители - могли знать, насколько эффективно расходуются средства бюджета и муниципальное имущество, кто допускает нарушения, какие принимаются меры, кто и какое понес наказание. Но кто из нас видел эти результаты? Публикаций нет. Все по сути засекречено. А может быть, все в порядке и нарушений не выявлено. Об этом тоже надо сообщать.

Для того чтобы быть эффективными хозяевами, жители должны иметь хотя бы минимум знаний о городском управлении. А городской актив - руководители органов территориального общественного самоуправления (ТОС), товариществ собственников жилья (ТСЖ), жилищных, садоводческих и других кооперативов, старшие домов, подъездов, улиц, руководители местных общественных организаций и т.д. - больше этого минимума. Нельзя сказать, что просветительская работа с населением и общественным активом в городе совсем не ведется, но она не носит системного характера, а ее масштабы явно не соответствуют потребностям.

Вот некоторые проблемы, о которых должен, на мой взгляд, задуматься каждый кандидат на пост главы города. А мы с вами - жители, избиратели, граждане - должны, во-первых, почувствовать себя и стать подлинными, компетентными хозяевами своего города, а во-вторых, избрать такого главу, который мог бы сочетать в себе искусство политика, служащего интересам людей, и профессионализм хозяйственника.